PRIMA PARTE
La recente sentanza n. 500 della Cassazione

INTERESSI LEGITTIMI: ORA BISOGNA RISARCIRLI

per danno ingiusto provocato dalla P.A.

a cura dell'Avv. Rodolfo Cusano
(Pres. ALAC - Campania)

Premessa - Evoluzione storica — Identificazione dell'interesse legittimo — Classificazione degli interessi legittimi — Posizione del problema — Le motivazioni della sentenza

Premessa

La Corte di Cassazione con sentenza del 26 marzo - 22 luglio 1999, n. 500/99, ha (finalmente) ritenuta l'ammissibilità, nel nostro ordinamento, della risarcibilità degli interessi legittimi. Infatti, per la prima volta, è stato risolto in senso positivo il problema della configurabilità della responsabilità civile, ai sensi dell'art. 2043 c.c., della pubblica amministrazione per il risarcimento dei danni arrecati da atti o provvedimenti amministrativi illegittimi e lesivi di una situazione di interesse legittimo. Con illuminata coscienza giuridica la Suprema Corte ha preso atto di quanto la dottrina, già da tempo, andava insegnando e di quanto richiedeva la mutata coscienza civile.

La mutata posizione, a dire della stessa Corte, prende le mosse:

— "dal radicale dissenso manifestato unanimemente dalla dottrina, che denunciava come iniqua la sostanziale immunità della Pubblica Amministrazione nel caso di esercizio illegittimo del potere;

— da un progressivo formarsi di una giurisprudenza di legittimità volta ad ampliare l'area della risarcibilità ex art. 2043, sia nei rapporti tra privati, incrementando il numero delle posizioni tutelabili, che nei rapporti tra privati e P.A., valorizzando il nesso tra interesse legittimo ed interesse materiale sottostante (elevato ad interesse direttamente tutelato);

— dalle perplessità già manifestate dalla stessa Corte Costituzionale circa l'adeguatezza della soluzione fornita all'arduo problema (sent. n. 35/1980 — ord. n. 165/1998);

— dagli interventi legislativi di segno opposto alla irrisarcibilità, culminati nel D. lgs. n. 80 del 1998, che nell'operare una cospicua redistribuzione della competenza giurisdizionale tra giudice ordinario e giudice amministrativo (pubblico impiego ed altro) in base al criterio della giurisdizione esclusiva per materia, ha attribuito, in significativi settori, al giudice amministrativo investito di giurisdizione esclusiva (sia degli interessi legittimi che di diritto soggettivo) il potere di disporre, anche attraverso la reintegrazione in forma specifica, il risarcimento del danno ingiusto".

Fino ad oggi, invece, la giurisprudenza della S.C., di segno opposto, fondava le sue argomentazioni su due presupposti, uno di carattere processuale, l'altro di carattere sostanziale:

— il primo, aveva riguardo al particolare sistema di riparto della giurisdizione nei confronti degli atti della P.A. tra giudice ordinario e giudice amministrativo, incentrato appunto sulla distinzione tra posizioni di diritto soggettivo e posizioni di interesse legittimo e caratterizzato dall'attribuzione ai due diversi giudici di due diverse forme di tutela; il giudice amministrativo che conosce degli interessi legittimi può soltanto annullare l'atto, ma non può pronunciare condanna al risarcimento dei danni eventualmente provocati, mentre il giudice ordinario, che può condannare al risarcimento dei danni, non può conoscere degli interessi legittimi, ma solo dei diritti soggettivi;

— il secondo dovuto all'interpretazione dell'art. 2043 c.c. per cui veniva considerato quale danno ingiusto soltanto la lesione di un diritto soggettivo, prodotto "non iure e contra ius", non iure nel senso che il danno non debba essere altrimenti giustificabile dall'ordinamento; contra ius nel senso che il fatto debba ledere una posizione giuridica riconosciuta dall'ordinamento (Corte Cass. n. 4058/69 — n. 2135/72 — n. 5813/85 — n. 1540/95).

Evoluzione storica

Se quanto appena riferito può essere considerata l'attuale situazione, su cui si innesta la pronuncia in esame, il problema della risarcibilità affonda le sue radici nel principio, più ampio, del riparto della giursidizione. Infatti, fin dai primi anni della costituzione dello stato italiano e precisamente fin dalla emanazione della c.d. Legge abolitrice del contenzioso amministrativo (L.A.C. n. 2248 All. E ) del 1865, i diritti soggettivi rimasero le uniche posizioni degne di tutela davanti al giudice ordinario, mentre gli interessi erano tutelabili solo nell'ambito della sfera discrezionale del potere amministrativo. In pratica, di quello stesso potere che aveva emanato l'atto. Ciò era dovuto ad una concezione ancora statalistica del potere (che si faceva discendere direttamente dal sovrano), nonché al fatto di ritenere che l'agire della P.A. non potesse mai essere condizionato, in qualsiasi modo, anche sotto forma di responsabilità, da interessi meramente privatistici. Quindi, gli interessi legittimi risultavano sforniti di qualsiasi forma di tutela giurisdizionale. Col trascorrere degli anni ci si accorse che ciò dava luogo a numerose ingiustizie, per cui apparve necessaria la predisposizione di una specifica protezione giuridica di detti interessi, cosa che avvenne con l'istituzione della 4° Sezione del Consiglio di Stato (L. 31.03.1889 n. 5992). Detta normativa, riconobbe tutelabile giurisdizionalmente una posizione giuridica diversa dal diritto soggettivo davanti ad un giudice ad hoc, sia pure posto all'interno dello stesso potere amministrativo, posizione giuridica che la dottrina successivamente ha qualificato come interesse legittimo.

La definizione di quest'ultimo non è mai stata pacifica in dottrina:

— il Ranelletti, con la Teoria dell'interesse occasionalmente protetto, vede in tale situazione un interesse individuale strettamente connesso all'interesse pubblico e che proprio in virtù di tale connessione riceve tutela giuridica;

— il Guicciardi con la Teoria processualistica ha identificato l'interesse legittimo con l'interesse a ricorrere sacrificando la valenza sostanziale dello stesso;

— mentre la Teoria normativa del Nigro lo qualifica come "la posizione di vantaggio riconosciuta dall'ordinamento ad un soggetto in ordine ad un bene oggetto di potere amministrativo e consistente nell'attribuzione di poteri atti ad influire sul corretto esercizio del potere";

— di pari passo, la dottrina più recente (Galli) ha inteso, all'indomani della Legge n. 241 del 1990, l'interesse legittimo, non più quale interesse occasionalmente protetto, ma come situazione autonoma e sostanziale del privato che partecipa alle scelte discrezionali della P.A. nell'ambito del procedimento amministrativo e oggetto di tutela giursidizionale.

Sulla scorta di tali posizioni il Sandulli ha distinto tra diritti soggettivi ed interessi legittimi in base alla sussistenza o meno del potere in capo all'organo procedente, nel senso che in presenza del potere si avrà la lesione del solo interesse legittimo per cui nell'emanare l'atto la P.A. dovrà osservare i soli limiti e le forme del procedimento stabilite dalla Legge, laddove, invece, il potere (nelle sue diverse forme, sia in astratto che in concreto) non sussista la posizione del privato rimarrà di diritto soggettivo.

L'evoluzione delle stesse posizioni dottrinali precedentemente considerate sono dovute ad una diversa considerazione che dell'interesse ha fatto il nostro ordinamento a partire dalle disposizioni costituzionali. Infatti, ben tre diversi articoli della Costituzione, qualificano l'interesse legittimo come un istituto di diritto positivo:

— l'art. 24, che conferisce all'interesse legittimo la stessa dignità del diritto soggettivo, riconoscendogli pari tutela giurisdizionale;

— l'art. 103, che lo utilizza come criterio distintivo per determinare la giurisdizione del giudice amministrativo;

— l'art. 113, che riconosce la piena tutela giurisdizionale sia dei diritti che degli interessi legittimi avverso gli atti della P.A. che di essi siano lesivi.

Sulla scorta di tali disposizioni la stessa giurisprudenza e la dottrina hanno aperto varchi sempre più ampi alla risarcibilità degli interesssi legittimi. In primo luogo, facendoli assurgere alla dignità di diritto soggettivo, ad es. in materia di diritti affievoliti, allorquando il provvedimento che li abbia compressi sia stato annullato (si pensi all'annullamento del decreto di esproprio). Ovvero, in materia di risarcibilità del danno derivante dall'annullamento illegittimo di un provvedimento ampliativo, in quanto a seguito dell'emanazione di quest'ultimo, si determina l'insorgenza di un vero e proprio diritto soggettivo, suscettibile di tutela ex art. 2043 c.c.

Da ciò il riconoscimento del diritto ad ottenere il risarcimento del danno dovuto ad annullamento dei provvedimenti ablatori illegittimi e lesivi dei diritti della personalità, dei diritti di credito, dei diritti reali.

Identificazione dell'interesse legittimo

Secondo la dottrina tradizionale l'interesse legittimo (Ranelletti-Zanobini) è interesse individualizzato, nel senso che la posizione del titolare dello stesso è differenziata rispetto a quella degli altri cittadini e lo collega in modo particolare all'esercizio del potere amministrativo. E' necessario, quindi, che vi sia un interesse individualizzato che consiste nello specifico svantaggio che un individuo riceve dall'atto rispetto agli altri membri della collettività. (C. d. S. n. 1963/170 - 1970/134 - Cass. SS.UU. 1965 n. 964 ). Definito così l'interesse legittimo possiamo collegarlo ad un evento, un fatto che non ha nulla a che vedere con la qualificazione che di quel fatto ne fa l'ordinamento, escludendo ogni collegamento fra interesse privato e qualificazione normativa. Si ha così la giuridicizzazione dell'interesse legittimo che si fa discendere dall'art. 26 della Legge sul Consiglio di Stato. Questo criterio pecca nella parte in cui non indica quegli indici obbiettivi che sono necessari per poter riconoscere quando si è in presenza di un interesse legittimo mentre al contrario ne esalta la vicenda giurisdizionale.

La tesi del Sandulli che può definirsi all'opposizione, richiede per l'individuazione dell'interesse legittimo la qualificazione normativa. Non è dunque sufficiente la differenziazione dell'interesse ma occorre che l'ordinamento l'abbia qualificata come tale. Di difficile applicazione pratica la qualificazione giuridica di una posizione è stata opera meritoria della giurisprudenza, soprattutto del C. d. S. (es. nella conclusione di un contratto della P.A. a trattativa privata, in caso di gara ufficiosa è stata riconosciuta negli aspiranti una posizione di interesse legittimo).

Classificazione degli interessi legittimi

Avendo attenzione all'interesse materialmente protetto, il Nigro ha operato la distinzione fra quegli interessi legittimi il cui nucleo centrale è costituito dall'interesse alla conservazione di un bene (interessi oppositivi) e quelli il cui nucleo è un interesse all'acquisizione di un bene (interessi pretensivi). Nel primo caso il privato resiste alla P.A. per difendere un bene (es. impugnativa davanti alla G. A. di un provvedimento ablatorio per vizi di legittimità), nel secono il privato pretende qualcosa dalla P:A: si aspetta un comportamento che accresca la sua utilità (es. istanza volta ad ottenere una concessione o un'autorizzazione). Detta distinzione ricorda un poco quella tra diritti assoluti e diritti relativi, laddove la pretesa sottesa ai primi può essere azionata erga omnes e quella pretensiva dei secondi solo nei confronti di alcuni.

A questi bisogna aggiungere la nuova categoria degli interessi procedimentali (Giannini) vieppiù confermata dall'emanazione della Legge n. 241/90, la quale espressamente prevede che la P.A. ha l'obbligo di procedere a seguito di un'istanza qualificata con l'obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento esplicito, quale che sia il contenuto.

(continua nel prossimo numero)